lunes, 21 de enero de 2008

Un resumen del Plan Puebla Panamá

Este artículo pone de relieve las intenciones e intereses económicos de empresas transnacionales que defiende el BID en toda América, con especial referencia a Mesoamérica.

Resumen del Plan Puebla Panamá

Por Vince McElhinny, Bank Information Center[1]

Contexto

I. Panorama del Plan Puebla Panamá (PPP)

La completa inserción de América Latina en la economía global a través de la integración económica y comercial se ha convertido en el pilar central de la estrategia corporativa del Banco Interamericano de Desarrollo.

El BID se ha jugado su reputación institucional en la promoción de la integración económica de los países latinoamericanos al mercado global. El Plan Puebla Panamá, quizá la iniciativa más controversial del BID hasta la fecha, compromete un mínimo de US $23 mil millones en los próximos 5-10 años, alcanzando US $50 mil millones en el mediado plazo, para un programa de integración regional que impactará las vidas de 62 millones de personas en el sur de México y Centroamérica, y que ahora se extiende hasta Colombia.

El PPP es un paquete de nueve iniciativas que vinculan una compleja serie de proyectos propuestos y aprobados de todos los tamaños. Los líderes de la región afirman que el PPP atraerá inversión privada para la modernización, acelerará los flujos comerciales y llevará empleos y prosperidad a una región largo tiempo ignorada y altamente empobrecida.

Nuestra estimación de la inversión comprometida se basa en un análisis independiente de proyectos declarados y no declarados que se han asociado con el PPP, y excede por mucho todo lo publicado por el BID. Esto se debe en parte a la resistencia del BID (así como de otros financiadores y de los gobiernos nacionales) a dar a conocer completamente la información existente sobre el financiamiento actual y futuro a proyectos. Ninguna lista de proyectos PPP está disponible al público. Como explicaremos después, la falta de transparencia completa con respecto a los actuales compromisos financieros y probables proyecciones es intencional y permite la obtención de diferentes conclusiones de forma discrecional sobre el PPP. Aceptando este contexto operativo, hemos formulado nuestros propios criterios para incluir proyectos en el marco financiero del PPP. Una base de datos de más de 500 proyectos diferentes, que van desde US $200 mil a 2 mil millones en tamaño, sirve de base a todos las gráficas relativas a compromisos de financiamiento propuestos y aprobados en el marco del PPP, bajo una de las nueve iniciativas, por una variedad de financiadores.[2]

De inicio es necesario aclarar que el ejercicio de calcular los niveles de financiamiento a los proyectos PPP se basa en consideraciones que en algunos casos difieren de las del BID. Sin embargo, sí reflejan áreas en las que el alcance y las partes interconectadas de la integración han sido impugnados. Por ejemplo, incluimos US $3.5 mil millones en proyectos relativos a comercio porque, en nuestra opinión, las múltiples vinculaciones y sinergias entre el PPP y las inversiones del CAFTA/ALCA/OMC son más que evidentes. El BID prefiere desvincular las inversiones explícitas de promoción del comercio de las inversiones totales del PPP, aunque en la práctica, estas distinciones son difusas.

Así mismo, hemos identificado casi US $30 mil millones en proyectos de energía que están en marzo o en planeación para seguir a la apertura de la línea de transmisión regional, y en su momento, de un mercado regional de energía de 5000 MW. El BID se ha rehusado repetidamente a reconocer estas inversiones energéticas a futuro como proyectos del PPP. Aparentemente, muchas inversiones en energía están de hecho vinculadas a la Iniciativa de Integración Energética; los inversionistas están disfrazando sus inversiones en la futura venta de energía a la región y a mercados vecinos (EE.UU., Sudamérica). Sin embargo, los proyectos de energía en trámite son tan grandes que decidimos removerlos de nuestro total de US $23.4 mil millones a fin de evitar distorsionar otras tendencias igualmente significativas en el financiamiento del PPP.

Estas y otras diferencias sobre lo que constituye un proyecto de integración han sido articuladas para el BID en varias ocasiones. Nuestras consideraciones se basan en una lectura detallada de la literatura relativa al PPP y en un constante intercambio con interesados de la sociedad civil y los gobiernos. La Gráfica 1 muestra que hasta la fecha han sido oficialmente designados US $7.7 mil millones en proyectos del PPP, los cuales están en las etapas de conceptualización, diseño y ejecución, y han sido formalmente aceptados por el BID y la Comisión Ejecutiva del PPP para su inclusión en el Plan. De ellos, unos US $4.5 mil millones ya han sido aprobados por las instituciones financiadoras respectivas, y los otros US $3.2 mil millones están en trámite.

Además, de los US $23.4 mil millones en proyectos capturados en nuestra base de datos completa (como se describió anteriormente), aproximadamente US $9 mil millones son para proyectos aprobados con recursos ya comprometidos en préstamos y subvenciones de donantes y recursos de gobiernos nacionales. Están en trámite otros US $14 mil millones para los próximos 5-10 años en proyectos relacionados, directa o indirectamente con las nueves iniciativas del PPP.[3]

Como se ilustra en la Gráfica 2 y la Gráfica 3, la mayor parte del financiamiento tanto propuesto como aprobado se dirige claramente hacia cuatro de las nueve iniciativas del PPP (transporte, energía, facilitación del comercio y telecomunicaciones), las cuales podemos llamar Los Cuatro Grandes y cuales representan la agenda orientada al sector privado. Las otras cuatro iniciativas (desarrollo sustentable y humano, turismo, mitigación de desastres), y el programa especial sobre información, comunicación y participación, las cuales podemos llamar la Cara Humana del PPP, fueron creadas a un nivel mucho menor y representan la agenda social del PPP. Los compromisos de financiamiento favorecen desproporcionadamente a las prioridades del sector privado.

Para el BID, el PPP representa el preludio en regulación e infraestructura del objetivo estadounidense de alcanzar un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y un Tratado de Libre Comercio Centroamericano (CAFTA) para 2005. Según el BID, entre 2000 y 2010, puede esperarse que el PPP, además de un tratado comercial regional con los Estados Unidos, incremente significativamente el comercio entre Centroamérica, los EE.UU. y México.

Se identifican cinco ejes iniciales del PPP como los principales corredores del comercio y la inversión.

1. El Eje del Pacífico contiene la mayoría de los flujos actuales entre países y se espera que sea el canal principal donde se consolide la futura demanda (de servicios) debido a su proximidad con la actividad agrícola, turismo, servicios y manufacturas de alto valor agregado. El Eje del Pacífico está siendo extendido para incluir a Colombia a través del Darién.

2. El Eje del Golfo de Honduras es la principal ruta de “canal seco” que apoyará el desarrollo de flujos entre el Pacífico y los centros urbanos del Caribe. Los planes recientes han pasado de una ruta de “canal seco” a un sistema de carreteras de cuota que enlazará a Puerto Cortés con el puerto salvadoreño próximo a construirse de Cutuco, compitiendo con el Canal de Panamá por ciertos tipos de carga pesada.

3. El Eje del Petén (Puerto Cortés, Honduras a Villahermosa, México). Se espera que induzca la demanda mediante la construcción de un gasoducto y la integración de los circuitos turísticos del Mundo Maya.

4. El Eje Transístmico Mexicano (Istmo de Tehuantepec, Oaxaca) constituye una “puente de tierra” que mejorará el acceso de la región a los mercados internacionales.

5. El Eje Guatemala-Yucatán permite la integración de las zonas productivas y los circuitos turísticos mayas.

El PPP como Prospecto de Inversión

De acuerdo con el BID, en buena medida la razón por la que el sur México y Centroamérica son pobres y no competitivos es que las carreteras no están pavimentadas, las aduanas, puertos, aeropuertos y sistemas ferroviarios operan ineficientemente, y el uso de electricidad, teléfonos e Internet es demasiado bajo porque los servicios son muy caros. En consecuencia, muy poco comercio de bienes y servicios se mueve a través de Mesoamérica. Prestar estos servicios públicos requiere de inversión, la cual ha faltado, de acuerdo con el diagnóstico. Un argumento estándar subyacente es que el Estado ha fallado en proporcionar estos servicios públicos regionales y es responsable por los bajos niveles actuales de inversión. Se requiere mayor participación del sector privado en todas las áreas de reforma. De acuerdo con este análisis, el problema no es la falta de recursos, sino de un apropiado clima de negocios para alentar a los inversionistas tanto domésticos como internacionales a inyectar dinero en estos países. El PPP fue formulado para cimentar esta nueva asociación entre los sectores público y privado que se supone superará los obstáculos a la inversión.

Los beneficios directos de la integración para México y Centroamérica incluirían menores costos de transporte e instalaciones mediante la formación de mercados regionales de logística, energía, telecomunicaciones e información digital. La lógica del PPP infirió que este marco, para la cooperación y la planeación regional, también ayudaría a resolver la formidable agenda social y ambiental a través de algún tipo de esquema más amplio de manejo de riesgo. Muchas de las inversiones propuestas comparten el discurso de la liberalización comercial, o más recientemente, del incremento de la competitividad. De hecho, existe una íntima complementariedad entre las agendas del PPP y del Tratado del Libre Comercio. Específicamente, en ambos casos el objetivo final es reducir las barreras al libre flujo de bienes y servicios dentro y a través de Mesoamérica. En algunos casos, las iniciativas del PPP que conllevan reformas a las políticas otorgan importantes concesiones para la liberalización comercial que de otra manera tendrían que ser negociadas de manera formal (p. ej. reglas de propiedad intelectual, desregulación, privatización y los temas de Singapur).

Uno de los principales retos para atraer a los inversionistas al PPP es la falta de predictibilidad electoral, particularmente la amenaza de que sean electos gobiernos menos entusiastas en los países miembros. Sin embargo, se incluyeron obligaciones clave en el Acuerdo de Tuxtla, el mecanismo de cooperación regional entre jefes de Estado, y los nuevos gobiernos se las verán duras para librarse de ellas. En una reciente entrevista, Herbert Taylor, ex-Comisionado mexicano para el PPP, comentó que, “Un asunto sabio ha sido colocar el PPP dentro del mecanismo de acuerdos políticos de Tuxtla, lo que hace que se conviertan en políticas de Estado y no de un gobierno. Su permanencia está garantizada” (Jaramillo, 21 junio de 2004)

El núcleo del PPP es la inversión. Igual que con la liberalización comercial, las reformas que conllevan las iniciativas de integración del PPP comparten el mismo objetivo subyacente de reactivar el crecimiento económico a través del aumento de la inversión privada nacional e internacional y de la productividad. El crecimiento económico se ha estancado en Centroamérica, particularmente desde finales de los 90, y nunca se recuperaron las tasas de los 70.[4] La inversión extranjera directa (IED) hacia la región ha disminuido, ya que quedan pocos bienes públicos por privatizar.[5] Los niveles de inversión doméstica siguen muy por debajo de los necesarios para sostener altas tasas de crecimiento, reflejando una anémica recaudación fiscal y temor al riesgo por parte del sector privado. Como resultado, la productividad se ha estancado o declinado a pesar de una década de reformas pro-negocios.[6] Los países centroamericanos se ubican en la mitad inferior del Índice de Crecimiento de la Competitividad del Foro Económico Mundial.[7]

El PPP es en gran medida una discusión acerca de cómo adaptar los subsidios del sector público para que puedan seducir eficazmente a los escépticos inversionistas privados domésticos e internacionales. “El PPP es un mecanismo de coordinación política para impulsar proyectos,” afirma Marcelo Antinori, Jefe Especialista sobre Infraestructura y Finanzas en el Banco y Coordinador General de proyectos del PPP (InterAction, febrero de 2002). Otro especialista del Banco lo puso de este modo: “la región necesita un prospecto de inversión para proporcionarle al inversionista una imagen de Centroamérica como una entidad integrada: Mesoamérica.” Hay un problema de percepción entre los inversionistas que resulta en un enfoque nacional de las oportunidades de inversión. El trabajo de competitividad del BID está diseñado para promover a Mesoamérica como una oportunidad de inversión mayor que cualquier país. El objetivo del BID al apoyar la Iniciativa de Facilitación del Comercio y la Competitividad del PPP es proporcionar una imagen integrada de la región, con medidas agregadas (base de consumo, bienes potenciales, servicios a los negocios, etc.), cuyo tamaño “pondrá a la región en el mapa.” [8]

En este esquema, existe una preferencia inherente por ciertos proyectos sobre otros, y las prioridades se establecen en un proceso vertical de toma de decisiones. El PPP tiene que ver con cambiar las normas, regulaciones y otros obstáculos, que se cree, restringen el ambiente de negocios en Mesoamérica, y reabrir la válvula de la inversión. Esta estrategia asume que los mayores promotores del crecimiento de la productividad y la innovación son externos. Los proyectos prioritarios son los que atienden demandas de la comunidad de negocios, así como proyectos complementarios para mitigar los impactos sociales y ambientales de los primeros. La reducción de la pobreza no es un objetivo directo del PPP, a pesar de los lineamientos del Banco que exigen que 50% de sus operaciones y 40% de su volumen de créditos deban financiar proyectos estrictamente para la reducción de la pobreza o el incremento de la equidad social (InterAction, febrero de 2004a).

Existe desacuerdo entre los interesados acerca de lo que merece atención prioritaria al promover la integración, así como suspicacias sobre la distribución de costos y beneficios. En el centro de las preocupaciones de la sociedad civil mesoamericana sobre el enfoque de desarrollo de este megaproyecto están las preguntas: ¿Quién gana? ¿Quién pierde? y ¿Quién decide? Las iniciativas del PPP están siendo apadrinadas por un pequeño grupo de élites locales que delegan el trabajo a un anónimo personal técnico, en un proceso no participativo y antidemocrático respaldado por el BID. De esta manera, el PPP no es diferente de la mayoría de las operaciones del BID. Muchos representantes de la sociedad civil están molestos por el veloz ritmo con el que avanzan algunas de las iniciativas del PPP, e igualmente decepcionados por la dirección y el ritmo de los programas con mayor orientación social. Existe la percepción de que el BID y los Comisionados de los Países del PPP no están dispuestos a consultar seriamente con ellos sobre las implicaciones sociales, ambientales, culturales y fiscales de estos proyectos de alto impacto.

A pesar del inflexible compromiso del BID con los beneficios del libre comercio y la integración física, existe poca evidencia empírica que muestre que estas políticas reducirán la pobreza (Stiglitz y Charleton, 2004). En vez de ello, hay una creciente preocupación de que aquéllas exacerbarán los problemáticos procesos de exclusión social y deterioro ambiental en la región. Un vigoroso movimiento social trasnacional en contra de la integración económica impuesta desde arriba ha criticado varios aspectos del PPP, incluyendo la probable carga de deuda, sus prioridades urbanas, el riesgo de desplazamiento territorial que coloca sobre las comunidades rurales e indígenas, la creciente amenaza de la hegemonía global de los EE.UU. y la falta de una adecuada supervisión de la regulación. Las recientes reuniones multisectoriales de la sociedad civil mesoamericana han resultado en el completo rechazo de este enfoque para el desarrollo.

El PPP descansa sobre un legado de débiles bases institucionales para la integración, donde generalmente prevalece el comportamiento guiado por el interés propio, salvo en el caso de un impulso a la acción colectiva por parte del jugador dominante. De muchas maneras, el PPP está repitiendo los pasos en falso de anteriores iniciativas impuestas de integración. En los 50, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) jugó este papel, pero promovió un tipo muy diferente de integración del que ahora vemos en el PPP. El enfoque de la CEPAL estaba basado en la noción de que la fidelidad a un modelo ortodoxo de exportaciones fracasaría, dada la naturaleza injusta del comercio y de la distribución local de los beneficios. En vez de ello, Centroamérica debía mirar hacia adentro para promover industrias regionalmente competitivas, incluyendo garantizarles un estatus de monopolio regulado en el mercado regional, y así construir una base más fuerte para entrar en el mercado global.

Dicha preferencia por las firmas industriales centroamericanas incitó una fiera oposición de los EE.UU., que respondieron con una generosa oferta de financiar a todas las burocracias de la región (SIECA, BCIE, COMTELCA, etc.) a cambio del abandono de esta visión (Bulmer-Thomas, 1987: 172-173). Al enfoque de integración balanceada de la CEPAL le movieron el piso y los EE.UU. pudieron asegurar una forma más aceptable de integración regional, bajo la forma del Mercado Común Centroamericano (MCCA).

Un componente de la integración regional que prosperó bajo el enfoque de los EE.UU. fue el de la infraestructura regional. El precursor de la iniciativa de integración del transporte del PPP fue implementado en 1963, dando prioridad a doce rutas de “interés regional” y enfatizando la estandarización. La coordinación regional de las telecomunicaciones fue facilitada porque los militares, recién instalados por golpes de estado en todos los países excepto uno, dirigían las compañías telefónicas, y porque el MCCA no amenazaba la soberanía militar local. En suma, el MCCA era compatible con los intereses estratégicos y económicos de los EE.UU. en la región. Como recompensa, de acuerdo con Bulmer-Thomas (1987:178), “La asistencia oficial estadounidense para el desarrollo de la región se incrementó notablemente, y a los gobiernos nacionales se les perdonó mucho de la carga de deuda que surgió de la necesidad de financiar a las nuevas instituciones regionales”[9] No es de sorprender que esta dependencia haya disminuido los compromisos gubernamentales con los aspectos más difíciles de la integración y convirtiera a las instituciones regionales en enclaves responsables ante los donantes y no ante los ciudadanos.

Es posible derivar varias lecciones del ascenso y caída del MCCA, las cuales sugieren paralelos para entender las oportunidades del PPP y el CAFTA. La experiencia del MCCA no alteró el modelo histórico de crecimiento económico, en el cual la mayoría de la población, particularmente los trabajadores rurales, fue excluida en gran medida de la distribución de los beneficios. El MCCA no redujo la dependencia regional de las importaciones, aunque fue acompañado de niveles crecientes de inversión extranjera directa y deuda externa. Los esfuerzos de integración económica regional no resultaron en instituciones suficientemente estables y en vínculos políticos regionales para mantener un modelo de mercado común con una orientación más interna y progresista (como proponía la CEPAL) a través de las crisis económicas y políticas. Lejos de promover la convergencia entre las economías de la región, el MCCA condujo a mayores disparidades y a crecientes tensiones vinculadas a la distribución de costos y beneficios. Si bien el MCCA fue creado inicialmente con una agenda que balanceó el desarrollo y el control político regionales con el comercio, terminó por fracasar, debido a, entre otras cosas, la falta de autonomía de Centroamérica como región en la esfera de influencia de los EE.UU. en el clímax de la Guerra Fría.

La creciente voz disidente predice que las actuales iniciativas de integración tienden al efecto acumulativo de exponer una región social y económicamente frágil a la intensa carga de la aceleración del tráfico comercial sin las salvaguardas adecuadas, las cuales incluyen mecanismos de consulta continua, transparente y significativa con los afectados; definiciones locales de seguridad alimentaria y disposiciones anti-dumping; defensa del derecho a la tierra, recursos y propiedad intelectual; asistencia para el reasentamiento; redes de seguridad local contra-cíclicas; y los medios para una no violenta resolución de diputas. Estos elementos sociales y ambientales del modelo de integración del BID han recibido hasta ahora menor interés financiero que los más lucrativos proyectos de infraestructura e instalaciones. A pesar de las revisiones de la estrategia operativa relevante en las áreas de participación, apertura de la información y medio ambiente, el BID y los gobiernos de la región no han facilitado ni promovido la discusión pública sobre los varios costos y beneficios de este modelo de desarrollo.

Lecciones Aprendidas por la Sociedad Civil a través del PPP

En cinco años de diálogo sobre el PPP con contrapartes del Sur, funcionarios gubernamentales centroamericanos y el BID, la Iniciativa Banco Interamericano de Desarrollo-Sociedad Civil, (http://www.bicusa.org/en/Project.Resources.16.aspx), ha aprendido varias lecciones, las cuales intentamos sintetizar aquí.

1. El Juego de Evasiones en la rendición de cuentas del PPP

La estructura multinacional y multi-institucional, en la cual los proyectos del BID están contenidos, crea grandes huecos para la rendición de cuentas. La falta de este mecanismo en el PPP comienza con el hecho de que el mismo Plan representa una visión vertical de la integración, que descansa sobre los históricamente débiles compromisos de las élites centroamericanas, y que el BID está tratando de vender a inversionistas públicos y privados. Por un lado, estas mega-iniciativas aparecen como los tentáculos de un pulpo, ninguno de los cuales parece asumir responsabilidad por las acciones del conjunto. Por otro lado, no se han establecidos criterios claros para justificar la definición de integración que será usada para calificar las solicitudes de financiamiento. Cuando ciertos proyectos se convierten en varas ardientes para la oposición (Presas sobre el Usumacinta, el aeropuerto de San Salvador Atenco, el Proyecto México Milenio y el Anillo Periférico de San Salvador), se sacan convenientemente de la cartera del PPP.

Cuando otros temas de profundización de la integración se ponen en la mesa para su consideración, por parte de la sociedad civil (educación indígena, seguridad de la tierra, caminos rurales), son categóricamente excluidos por razones que aparecen como arbitrarias e inconsistentes. Cualquiera autoridad a la que uno se acerca para discutir el PPP, frecuentemente difiere la responsabilidad y desvía la culpa hacia otra parte. Los gerentes de proyecto del BID afirman que el PPP solo está financiando proyectos solicitados y aprobados por los Comisionados del Plan, éstos refieren a los Ministros de Finanzas o del Tesoro, los funcionarios gubernamentales dicen que está trabajando dentro de los límites definidos por los EEUU y el BID. El BID dice que no puede rendir cuentas por préstamos relacionaos con el PPP que el BCIE u otros financiadores resolvieron hacer. Al final, la bolita corre por todos lados

2. El PPP está “pavimentando el camino” para el TLCAUSA y el ALCA

Los procesos de integración comercial e integración regional en Latinoamérica están claramente enlazados, y el BID está en el corazón de ambos. El PPP es el ladrillo y la argamasa del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y los Estados Unidos (TLCAUSA). El BID lo llama “facilitación comercial”. El PPP está mejorando carreteras, puertos y aeropuertos a fin de acelerar el tráfico comercial, evitar impuestos fronterizos y bandoleros que amenazan la carga que se mueve lentamente. Esta siendo creado un mercado energético que será explotado por la intensificación de la privatización y desnacionalización energéticas del TLCAUSA. El PPP instalará una supercarretera subacuática de información, mediante fibra óptica, para que las compañías financieras, aseguradoras, logísticas y educativas estadounidenses puedan introducir servicios de segunda mano a sobreprecios en Centroamérica, luego de que el TLCAUSA abra dichos mercados a la participación privada trasnacional. El PPP está estableciendo una red de reservas turísticas de administración privada, en la cual Marriot tendrá las reservaciones y las ganancias, mientras que los indígenas cocinarán, y limpiarán para los visitantes extranjeros y los divertirán. El BID está acelerando esta transición de Centroamérica hacia su legítima posición en el mercado global, proporcionando asistencia para construir capacidad comercial, préstamos para la competitividad y asesoría en políticas, con el fin de oscurecer la percepción de que la única industria competitiva en Centroamérica aún no dominada por las trasnacionales es el tráfico de humanos, drogas y dinero.

3. La oposición estratégica ha congelado el PPP en México

Vicente Fox, Presidente de México, fue el propulsor intelectual y el principal protagonista del Plan Puebla Panamá cuando fue lanzado en el 2001. El progreso del PPP en México se ha casi paralizado por dos años debido a la subestimación de la capacidad del movimiento indígena y rural para bloquear iniciativas claves del PPP. La oposición, efectivamente coordinada a nivel internacional, contra los peores aspectos del PPP ha contribuido a la suspensión y abandono de proyectos de gran perfil del PPP bajo la administración Fox. Consultas patrocinadas por el Banco han sido bloqueadas, la participación indígena se ha mantenido y el financiamiento para proyectos políticamente sensibles ha sido retirado. A fin de impedir que esta crisis tuviera el mismo efecto en Centroamérica, el BID ha hecho del “desarrollo sustentable” una más visible prioridad. Mientras que este compromiso parece ser un gesto para suavizar las críticas, más que un claro giro operacional, es sin embargo un retiro significativo de la exclusiva promoción de los megaproyectos energéticos, de caminos de cuota y telecomunicaciones, que han dominado los esfuerzos financiadores desde el 2001. El cambio representan una pequeña retirada del BID, tras la cual son posibles avances más concretos en la dirección correcta.

4. El PPP tiene que ver con ganar corazones y mentes


Los funcionarios nacionales, las élites latinoamericanas y el personal operativo del PPP, entienden que el proyecto es vulnerable a la oposición pública de sus llamados beneficiarios; de la gente pobre que no ve beneficios para ellos en el proyecto, de los campesinos cuya falta de tierras e inseguridad se verá empeorada, y del ciudadano común que se pregunta por qué su carga fiscal se revierte en una siempre creciente deuda. Esto se refleja en la reciente decisión del BID para repensar su enfoque hacia el PPP y rediseñar su estrategia de relaciones públicas, basada en asesoría profesional y en la consideración de las reacciones informales de un creciente número de centroamericanos críticos al PPP. Comenzando a mediados del 2003, el banco anunció haber reconocido la crisis de legitimidad que enfrentan las iniciativas del PPP, principalmente entre grupos indígenas y organizaciones campesinas. A fin de impedir que la “contaminación de la desinformación zapatista” descarrile el progreso del PPP en Centroamérica, el Plan se ha embarcado en una campaña anticipada de relaciones públicas para promover una imagen positiva del Plan y atemperar la oposición. En una iniciativa tipo caballo de Troya, descriptivamente llamada “Información, Consulta y Participación”, el BID ha gastado cerca de un millón de dólares contratando a la firma internacional de RP Fleishman-Hillard, para diagnosticar y planear contra la oposición al PPP. En lugar de proveer los recursos necesarios para facilitar un diálogo auténtico con los actores locales acerca de las prioridades de desarrollo, el BID continúa invirtiendo en dispositivos de defensa para proteger la agenda pre-configurada que ve a la participación social casi exclusivamente como obstáculo potencial para los objetivos del PPP.

5. El PPP y la apertura de la información

La sociedad civil es la última en saber. Incontables propuestas han sido enviadas al BID acerca de cómo facilitar un flujo más efectivo de información sobre el PPP entre los múltiples involucrados. Sin embargo, en la práctica, el BID continúa dependiendo de medios de comunicación inefectivos que violan sus propias políticas institucionales y aseguran un nivel de conocimiento nada uniforme en relación con el PPP. A pesar de repetidos compromisos de proporcionar una mínima información sobre los eventos y proyectos del PPP, no se encuentra disponible con anticipación un calendario de funcionamiento ni una agenda de las visitas y reuniones de trabajo de ninguno de los comités técnicos del Plan. Nunca se ha puesto a disposición una lista completa de contactos del PPP, y sus proyectos ejemplifican algunas de las peores prácticas de encubrimiento de la información cuando se trata de notificar con tiempo de antelación sobre documentación concreta relativa a los mismos. Además, el BID no ha proporcionado a los gobiernos centroamericanos recursos adecuados para poner a disposición en el área información en español. Estos defectos sistemáticos sugieren un patrón de decepción indirecta relativa a las cuestiones más sensibles alrededor del PPP, y únicamente aumentan la desconfianza que la iniciativa ha causado.

6. El PPP necesita promoverse entre los grupos indígenas.

Entre los que se oponen al PPP están los pueblos indígenas, excluidos desde antes de los mínimos beneficios del crecimiento económico de la región, cuyos derechos han sido violados históricamente y cuyas tierras han sido usurpadas por grandes proyectos de infraestructura, y quienes no perciben ningún beneficio futuro del PPP. Mientras se construyen líneas eléctricas de alto voltaje, sus comunidades siguen sin electricidad. Mientras se construyen amplios caminos para transportar bienes comerciales, ellos siguen sin transporte. Mientras se lleva a cabo la integración comercial, ellos están perdiendo incluso sus modestos medios de subsistencia como campesinos independientes pobres, y son obligados a entrar en las corrientes del trabajo urbano y migratorio. La relación del PPP con los grupos indígenas ha sido poco menos que un completo fracaso. Al principio, el BID invitó al moderado Consejo Indígena Centroamericano (CICA) a proponer los términos de su participación en el PPP. Sin embargo, cuando el CICA hizo demandas concretas sobre las prioridades de contenido en el PPP –específicamente, iniciativas para un instituto de educación indígena, una corte indígena y un banco de desarrollo rural para la producción y el comercio indígenas, contenidas en la llamada propuesta “Abya Yala”- el BID y los gobiernos del PPP se evadieron. Se denegó al CICA su solicitud de una posición para un Comisionado Indígena en el directorio del PPP, y su propuesta fue relegada a la basura. En respuesta, el PPP creó un nuevo espacio para la participación indígena, vio cómo los que habían sido desdeñados en las primeras consultas rechazaban participar, y siguió entonces adelante con las organizaciones indígenas más complacientes.

7. El BID delegará los préstamos controversiales cuando sea posible.

Aunque la rendición de cuentas del BID es débil, sigue siendo mucho más abierta al escrutinio público que la de los gobiernos latinoamericanos y otros prestamistas. El BID se lleva a sí mismo a cuentas periódicamente ante el Congreso de los EEUU, en reciprocidad por los reaprovisionamientos multimillonarios, así como ante otros donadores no prestatarios, los medios de comunicación en el Norte, y finalmente, ante los mercados crediticios internacionales en donde colecta año con año sus fondos de operación. Lo último que quiere el BID es hacer préstamos innecesariamente controversiales que dañen su imagen pública (y amenacen su clasificación crediticia AAA). Sin embargo, cuando le sea posible, el BID delegará sus préstamos controversiales hacia los gobiernos nacionales o hacia otras instituciones financieras con menores salvaguardas, requisitos de apertura de la información, y menos concientes de la imagen, tales como el Banco Centroamericano para la Integración económica (BCIE). Este el caso del proyecto del Anillo Periférico de San Salvador, al cual, aun siendo una parte integral de la Iniciativa de Interconexión Carretera del PPP, el BID declinó financiar, reconociendo las consecuencias de construir una autopista de siete u ocho carriles en un área densamente poblada y ecológicamente frágil al este de San Salvador. En ausencia de un estudio viable de impacto ambiental y social, y con creciente oposición por parte de las comunidades afectadas, el BID rehusó financiar el Periférico en su cartera del PPP y delegó el financiamiento de un segmento de la carretera al BCIE. Demasiado ansioso de desafiar al BID por su franja en el mercado centroamericano de préstamos para el desarrollo, el BCIE no sólo se ha comprometido a financiar el periférico salvadoreño, sino que se está convirtiendo en el mayor financiador de proyectos carreteros y energéticos a gran escala en la región.

8. Mitigando el impacto de las evaluaciones ambientales

Aparentemente, no hay consenso en el BID acerca de cómo se debe hacer la valoración del impacto social o ambiental. El centro del debate es si se deben valorar impactos directos o acumulativos. Los oponentes en la sociedad civil de los proyectos de energía hidráulica, han diferenciado entre los efectos acumulativos y los directos de un proyecto como el SIEPAC, preguntándose hasta qué punto la valoración debe ir más allá de los estrechamente definidos impactos directos, hasta llegar a los impactos, riesgos, ventajas y desventajas en el mediado plazo en el mercado energético regional (o en el sistema carretero). Si se valora el impacto acumulativo del SIEPAC, se vuelve imposible desligar una línea de transmisión eléctrica de las decisiones acerca de la capacidad de generación de energía, y de política energética en general. Así es como el SIEPAC se liga inextricablemente a la perspectiva de presas en el Río Usumacinta o a los cientos de otros sitios visualizados por las compañías eléctricas en Centroamérica. El BID ha profesado escepticismo de que cualquier metodología permita una veraz estimación de los impactos acumulativos de un megaproyecto, y prefiere limitar las valoraciones al impacto del derecho de vía de mil metros para una línea de transmisión de 220 kV o una autopista, a fin de evitar resbaladizos debates sobre políticas.

9. Hay valor estratégico en frenar o parar proyectos del PPP

El caso del propuesto aeropuerto en Salvador Atenco, México, cancelado debido a la oposición campesina, demostró el poder de las comunidades organizadas para detener proyectos mayores de infraestructura demandados por el sector privado. Atenco arrasó con mucho de la energía de la maquinaria de protagonismo mexicano detrás del PPP. De manera similar, otras batallas alrededor de proyectos pueden tener efectos niveladores entre las comunidades y el BID en futuras negociaciones sobre prioridades del desarrollo. En El Salvador, las Asociación de Comunidades Afectadas por el Periférico de San Salvador (ACAP), se ha opuesto por casi dos años al proyecto de autopista de ocho carriles y distribuidor vial que potencialmente desplazaría a miles de familias en un suburbio oriental de San Salvador. Como se hizo notar arriba, el BID eligió no participar en el financiamiento de este proyect, dejándoselo al BCIE. Mientras tanto, la sección oriental del proyecto, que pasa por las comunidades afectadas, se pospuso, y ahora ha sido programada para ser la última sección construida en el 2006, gracias a la oposición de la comunidad.

10. Retórica del servicio sólo para Desarrollo Social

A pesar de las peticiones para tomar en cuenta seriamente el lado social del PPP, la cartera para el desarrollo rural y social permanece vacía, en tanto que $4.5 mil millones han sido utilizados para pavimentar carreteras. El BID ha dedicado una considerable cantidad de atención retórica a las críticas de que el PPP refleja un modelo de desarrollo urbano e impulsado por las élites. Dada la masiva ambivalencia de los fondos privados, disponibles para blancos potenciales de futuras privatizaciones (carreteras de cuota, puertos, aeropuertos, sistemas de telecomunicaciones, transmisión de energía), como lo opuesto a los sectores sociales, la falta de entusiasmo por parte del Banco y los gobiernos de las región para gastar sumas sustanciales para atacar la persistente pobreza y desigualdad, es notable pero no sorprendente. En tanto, cada día el potencial para alcanzar los Objetivos del Milenio del Desarrollo (OMD) en Centroamérica, blanco modesto dados los niveles de desarrollo de la región, se deslizan más fuera de alcance. Las inacabables ceremonias para firmar Memoranda de Entendimiento del PPP, han hecho poco por atender los obstáculos estructurales al desarrollo sustentable para la mayoría de los pobres en Centroamérica. Hasta que la retórica sea acompañada con fondos, los esfuerzos del BID hacia el desarrollo serán vistos como poco más que una atracción secundaria, quizá lo que todo el tiempo buscaron ser.

[1] Tomado de lan Puebla Panamá: ¿Receta para el Desarrollo o Desastre? http://www.bicusa.org/en/Project.Resources.16.aspx).
[2] Véase el Apéndice A de McElhinny y Nickinson (2005) para una descripción de los criterios de selección de la base de datos del PPP y varios cuadros que enlistan los resultados, http://www.bicusa.org/en/Project.Resources.16.aspx.
[3] De nuevo, esto no incluye US $27.5 mil millones en proyectos de energéticos en trámite. Tampoco se incluye
en este total una lista de “megaproyectos” del PPP propuestos (canales secos, puertos, expansión de canales,
gasoductos, rehabilitación de vías férreas) que totalizan otros US $10-20 mil millones, los cuales exceden la
capacidad financiera en el corto plazo de las economías centroamericanas.
[4] El crecimiento actual está por debajo de la tasa de 6% (2.7% per capita) en los 70. En la “década perdida” de los 80, el crecimiento promedió sólo 1%; en los 90 subió hasta el 4.1% (1.8 % per capita), pero se ha inmovilizado desde 1997 y quedó muy por debajo del promedio del Este de Asia de 7% en las últimas 3 décadas (Agosin, Machado, & Nazal, 2002).
[5] En promedio, Centroamérica vio un incremento en la IED de US $1,400 millones al año (1996-2001), pero ha declinado desde entonces. Con excepción de Costa Rica, los flujos de IED fueron impulsados por la privatización y están ahora disminuyendo y dirigiéndose a la construcción en vez de a la inversión productiva fija y al ahorro doméstico, el cual sigue muy por debajo de los niveles necesarios para el desarrollo sustentable. El Salvador, el reformador estrella, ha visto a su IED colapsarse de US $1,100 millones en 1998 a US $140 millones en 2003.
[6] El BID (2001) reporta que las tasas totales del factor productividad cayeron en Centroamérica en la década pasada, especialmente en el sector agrícola (Agosin, Machado, & Nazal, 2002). El Crecimiento Total del Factor Productividad entre 1991 y 2000 ha sido decepcionante para Costa Rica ( +0.2%), Guatemala ( - 0.5%), El Salvador (- 0.85%), Nicaragua (-1.6%) y Honduras (- 1.95%)
[7] El Salvador ocupa el lugar 48, Costa Rica el 51, Guatemala, Nicaragua Honduras se ubican en los lugares 89, 90 y 94 respectivamente de un total de 102 países; véase FEM, http://www.weforum.org.
[8] Martin Chrisney, Especialista en Competividad del BID, comentarios durante una reunión entre ONGs-BID sobre el PPP y la Competitividad en septiembre del 2004 (InterAction, septiembre de 2004).
[9] Según explica Bulmer-Thomas: “El financiamiento externo, principalmente de las fuentes oficiales de los EE.UU., fue integrado en virtualmente todos los presupuestos de las instituciones regionales, aunque la contribución centroamericana en algunos casos fue igual cero.” Ejerciendo su papel autodesignado a través del BID, el financiamiento de los EE.UU. para la construcción de caminos contribuyó con 75% de este gasto en la región, e indujo un proceso artificial de planeación nacional que desentonó con la capacidad o interés local

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